De acordo com o Sistema de Informações Orçamentárias Gerenciais Avançadas (Siga Brasil), as emendas parlamentares cresceram acima de 1.200% em uma década. No orçamento deste ano, mais de R$ 60 bilhões já estão reservados para esse fim. O Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) lançou uma série de estudos que examinaram os impactos desses recursos nas políticas públicas. Os gastos do Sistema Único de Saúde (SUS) por emendas, por exemplo, saltaram de R$ 5,1 bilhões em 2014 para R$ 24,8 bilhões em 2024. Já na educação, houve um aumento real de 315,6%, chegando a R$ 1,58 bilhão. Para entender mais sobre o tema, o Edição do Brasil conversou com a mestra em Direito e professora de Direito Constitucional e Administrativo do UniArnaldo Centro Universitário, Virgínia Machado.

Qual é a função original das emendas parlamentares no orçamento público?

São instrumentos que permitem aos deputados federais e senadores a destinação de recursos públicos oriundos do orçamento da União para programas, projetos, obras, serviços, entre outros. É possível a existência de emendas individuais, de bancada, estadual ou de comissão.

A emenda parlamentar permite que o Legislativo federal, através do Congresso Nacional, possa influenciar no processo de elaboração do orçamento anual da União. As emendas, uma vez apresentadas, podem acrescentar, modificar ou suprimir itens (rubricas) do projeto de Lei Orçamentária Anual (LOA) elaborado e enviado pelo Poder Executivo. Sendo assim, deputados federais e senadores podem intervir na destinação de recursos públicos federais, tanto junto aos estados e municípios quanto às instituições.

O uso deste instrumento altera o equilíbrio entre os Poderes Executivo e Legislativo?

Da maneira como vem sendo exercida, a utilização das emendas parlamentares transformou a forma pela qual o orçamento público é destinado, esvaziando todo o debate que, em tese, é necessário. A partir dessa realidade percebe-se que esses recursos, ao se tornarem impositivas e desvinculadas do planejamento do governo federal, têm a capacidade de alterar significativamente o equilíbrio entre os poderes, e, afetam de forma substancial programas e políticas públicas essenciais, criadas em âmbito federal, impactando na governabilidade.

Qual é o papel da Constituição na garantia de transparência sobre a destinação e execução das emendas?

A Constituição de 1988 apresenta a obrigatoriedade de todos os Poderes, em todas as esferas, sejam elas Federal, Estadual, Municipal ou Distrital, seja na Administração Pública Direta ou na Indireta, de seguir, respeitar e cumprir, dentre outros, o princípio da publicidade. A publicidade apresentada pelo constituinte visa que o titular da coisa pública, o povo, tenha acesso a todos os atos praticados pelo poder público, com fins de permitir o acompanhamento e, principalmente, a fiscalização.

Do ponto de vista constitucional, é possível conciliar emendas impositivas com uma gestão pública eficiente?

A Constituição busca sim uma gestão pública eficiente, focada em resultados satisfatórios ao atendimento do interesse público. Contudo, da maneira como as emendas vêm sendo aplicadas e realizadas, no atual cenário brasileiro, é um grande desafio para essa gestão pública eficiente e, por consequência, o desenvolvimento do Estado brasileiro como um todo.

Isso porque, a destinação de recursos diretamente por membros do Legislativo, que em muitos casos não estão envolvidos em programas, planejamento estratégico, avaliação de políticas públicas, sem os devidos critérios técnicos, estudos, análises de especialistas, gera distorções e ineficiência. A obrigatoriedade das emendas impositivas tem aumentado o poder nas mãos dos membros do Legislativo, fazendo com que ocorra fragilidade e dificuldade de implementação do planejamento governamental.

Na sua avaliação, qual é o principal desafio constitucional no uso das emendas parlamentares no Brasil?

Inicialmente é necessário maior transparência e clareza quanto às emendas, no tocante à sua destinação, forma com que foi aplicada e demonstração de resultados. E é necessário também que haja maior equilíbrio e harmonia entre os poderes envolvidos.